Kirkkolaki perusoikeuksia polkemassa?

Monelta lienee mennyt ohi, että keskiviikkona 4.3.2020 julkaistiin dokumentti, joka kantaa lyhennettä PeVL 4/2020 vp. Se on eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä uudeksi kirkkolaiksi, jonka oli määrä tulla voimaan jo vuoden alusta. Nyt siihen tuli lisää viivettä, kun perustuslakivaliokunta katsoi, että kirkkolakiesitys oli monessa kohdassa perustuslain vastainen.

Perustuslakivaliokunnan tehtävä on varmistaa, että eduskunnan hyväksymät lait ovat perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten mukaisia. Valiokunnan työssä on kyse etukäteen tapahtuvasta perustuslainmukaisuuden valvonnasta. Jälkikäteen perustuslainmukaisuutta valvovat tuomioistuimet.

Perustuslakivaliokunta lähtee siitä, että kirkon tehtävä julkisoikeudellisena yhteisönä on omalta osaltaan taata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Kirkkolakiesityksen ongelmia perustuslain suhteen on jo valtiosääntöoikeuden apulaisprofessori Pauli Rautiainen eritellyt Suomen valtiosääntöoikeudellisen seuran Perustuslaki-blogissa. Se kannattaa lukea tämän blogin pohjaksi.

Viranhaltijan henkilökohtainen koskemattomuus

Kirkko poikkeaa suurimmasta osasta maan työnantajia siinä, että iso osa sen työntekijöistä on virkasuhteessa, siis viranhaltijoita. Kunnan, valtion ja eduskunnan tapaan kirkolla on oma viranhaltijalainsäädäntö, jota noudatetaan vain kirkon viranhaltijoihin. Siitä on säädetty kirkkolaissa, ja nyt perustuslakivaliokunta puuttui nimenomaan tähän sisältöön.

Uudessa kirkkolaissa olisi nykyisen kirkkolain tapaan mahdollisuus velvoittaa viranhaltija menemään terveystarkastukseen ja luovuttamaan terveystietonsa työnantajalle. Tällaista velvollisuutta työsuhteisilla työntekijöillä ei ole. Terveystietojen luovuttamiseen pakottaminen on perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 7 §:ss säädettyyn yksilön henkilökohtaiseen koskemattomuutteen puuttumista. Pakollinen terveystarkastus rajoittaisi myös henkilön itsemääräämisoikeutta.

Tällaisen perusoikeuteen puuttuminen lainsäädännöllä edellyttäisi sitä, että viranhaltijalle olisi taattu oikeus hakea muutosta työnantajan päätökseen. Nyt ehdotuksessa oli, että työnantajan päätöksestä määrätä viranhaltija terveystarkastukseen ei olisi voitu valittaa mitenkään.

Viranhaltijan saama varoitus

Jos työntekijä käyttäytyy moitittavasti, työnantaja voi antaa hänelle varoituksen. Kirkon viranhaltijan osalta tällainen mahdollisuus on nykyisessäkin kirkkolaissa. Perustuslakivaliokunta kuitenkin katsoi, että varoitusmenettely, josta on säädetty laissa erikseen (kuten valtion virkamieslaissa), ei ole vain työnjohdollinen toimenpide (kuten kunnallisessa viranhaltijalaissa), koska varoitukselle oli ehdotuksessa säädetty edellytyksiä, joiden tuli täyttyä ennen varoituksen antamista (”on rikkonut tai laiminlyönyt virkasuhteeseen kuuluvia velvoitteita”).

Koska varoituksessa oli perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan kyse hallintopäätöksestä, jossa päätöksentekijän tulisi tulkita, onko viranhaltija rikkonut tai laiminlyönyt virkasuhteeseen kuuluvia velvoitteita, kirkkolakiesityksessä olisi tullut säätää viranhaltijalle mahdollisuus hakea varoituksesta muutosta. Nyt työnantajan antamasta varoituksesta ei olisi voinut valittaa.

Papin oikeus hakea muutosta virantäytöstä

Perustuslain 21 § mukainen lähtökohta on, että omia oikeuksia ja velvollisuuksia koskevaan asiaan on saatava hakea muutosta. Yksi hieman harmaalla alueella oleva näkökulma koskee virkanimityksiä.

Kirkkolakiesityksessä oli ehdotettu nykyisen kirkkolain tapaan, että seurakuntapastorin virkoihin sekä papin virkojen sijaisuuksiin tehtäviin nimityspäätöksiin ei saisi hakea muutosta hallinto-oikeuteen valittamalla. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin katsonut, että perustuslaki tai kansainväliset ihmisoikeussopimukset eivät ehdottomasti edellytä valitusoikeutta virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä. Samalla valiokunta on kuitenkin todennut, että valtion eräiden virkanimitysten jääminen valituskiellon alaisiksi ei hyvin sovi yhteen perustuslain 21 §:n oikeusturvaperusoikeuden kanssa.

Tämä jännite on myös esitetyssä seurakuntapastorin ja papinvirkojen sijaisuuksien virkanimityksiä koskevassa muutoksenhakukiellossa. Kirkolliskokous käsitteli vuonna 2016 hiippakuntavaltuustoaloitetta seurakuntapastorin virkoja koskevan muutoksenhakukiellon kumoamisessa ja päätti hallintovaliokunnan mietinnön mukaisesti hylätä aloitteen, koska muutoksenhakuoikeus olisi edellyttänyt selvitystyötä pappisvirkaan vihkimisen suhteesta viranhoitomääräykseen eikä hallintovaliokunta pitänyt tällaisen selvityksen laatimista tarpeellisena. Kuitenkin juuri edellisenä vuonna oli kirkkohallituksesta tullut kirkolliskokoukseen esitys diakonivirasta, jossa mainittu kysymys oli ratkaistu ehdottamalla ehdollista virkamääräystä henkilölle, jolla vihkimystä ei vielä olisi ollut.

Seurakuntapastorin virkoja ja papinvirkojen sijaisuuksia täytetään satoja vuosittain. Kaikissa muissa viranhaltijaryhmissä on mahdollista valittaa, jos viranhakija katsoo, että työnantaja on menetellyt virheellisesti.

Seurakuntalaisten yksityisyys

Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota myös tietosuojakysymyksiin, jotka ovat EU:n tietosuoja-asetuksen (GDPR) voimaantultua olleet aiempaa keskeisempiä erityisesti, kun käsitellään arkaluonteisia tietoja. On hyvä huomata, että koko kirkon jäsenrekisteri on luonteeltaan arkaluontoinen aineisto, koska rekisteri sisältää tiedon uskontokunnan jäsenyydestä, joka on arkaluonteinen ja siten salassa pidettävä tieto (tietosuoja-asetuksen 9 artikla 2 kohta d alakohta).

Oikeus yksityisyyteen on perustuslain 10 §:ssä säädetty perusoikeus (yksityiselämän suoja). Uuteen kirkkolakiin ehdotettiin säädettäväksi se, että kirkon jäsenrekisteriin tallennettaisiin epämääräinen määrä vanhoista kirkonkirjoista siirrettäviä tietoja. Arkaluonteisten tietojen osalta pitäisi laissa tarkkarajaisesti ja täsmällisesti yksilöidä, mitä tietoja siirretään. Samoin kirkkohallitukselle ehdotettiin lupaa luovuttaa jäsenrekisteriin tallennettuja tietoja ulkopuoliselle. Mitään perusteita tälle ei edellytetty, eli kirkkohallitus olisi saanut oikeuden luovuttaa jäsenrekisterin tietoja ulkopuolisille mistä tahansa syystä.

Kokonaan oma kysymyksensä koski diakoniatyötä, joka valiokunnan mielestä rinnastuu osittain sosiaali- ja terveyspalveluihin, jolloin diakoniatyössä saatettaisiin käsitellä esimerkiksi terveydentilaa ja hoitotoimenpiteitä samoin kuin sosiaalihuollon tarvetta ja sosiaalietuuksia koskevia tietoja. Kirkkolaisssa olisi tullut joko nykyistä selvästi laajemmin tai selvästi muuhun lainsäädäntöön viitaten säätää siitä, miten näitä arkaluonteisia tietoja käytetään ja suojataan kirkon työssä.

Myös yksityisyyteen ja tietosuojaan liittyvät kysymykset olivat perustuslakivaliokunnan mielestä sellaisia, että ne eivät mahdollistaneet kirkkolain säätämistä tavallisena lakina.