Kirkkolaki perusoikeuksia polkemassa?

Monelta lienee mennyt ohi, että keskiviikkona 4.3.2020 julkaistiin dokumentti, joka kantaa lyhennettä PeVL 4/2020 vp. Se on eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto hallituksen esityksestä uudeksi kirkkolaiksi, jonka oli määrä tulla voimaan jo vuoden alusta. Nyt siihen tuli lisää viivettä, kun perustuslakivaliokunta katsoi, että kirkkolakiesitys oli monessa kohdassa perustuslain vastainen.

Perustuslakivaliokunnan tehtävä on varmistaa, että eduskunnan hyväksymät lait ovat perustuslain ja kansainvälisten ihmisoikeussopimusten mukaisia. Valiokunnan työssä on kyse etukäteen tapahtuvasta perustuslainmukaisuuden valvonnasta. Jälkikäteen perustuslainmukaisuutta valvovat tuomioistuimet.

Perustuslakivaliokunta lähtee siitä, että kirkon tehtävä julkisoikeudellisena yhteisönä on omalta osaltaan taata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Kirkkolakiesityksen ongelmia perustuslain suhteen on jo valtiosääntöoikeuden apulaisprofessori Pauli Rautiainen eritellyt Suomen valtiosääntöoikeudellisen seuran Perustuslaki-blogissa. Se kannattaa lukea tämän blogin pohjaksi.

Viranhaltijan henkilökohtainen koskemattomuus

Kirkko poikkeaa suurimmasta osasta maan työnantajia siinä, että iso osa sen työntekijöistä on virkasuhteessa, siis viranhaltijoita. Kunnan, valtion ja eduskunnan tapaan kirkolla on oma viranhaltijalainsäädäntö, jota noudatetaan vain kirkon viranhaltijoihin. Siitä on säädetty kirkkolaissa, ja nyt perustuslakivaliokunta puuttui nimenomaan tähän sisältöön.

Uudessa kirkkolaissa olisi nykyisen kirkkolain tapaan mahdollisuus velvoittaa viranhaltija menemään terveystarkastukseen ja luovuttamaan terveystietonsa työnantajalle. Tällaista velvollisuutta työsuhteisilla työntekijöillä ei ole. Terveystietojen luovuttamiseen pakottaminen on perustuslakivaliokunnan mukaan perustuslain 7 §:ss säädettyyn yksilön henkilökohtaiseen koskemattomuutteen puuttumista. Pakollinen terveystarkastus rajoittaisi myös henkilön itsemääräämisoikeutta.

Tällaisen perusoikeuteen puuttuminen lainsäädännöllä edellyttäisi sitä, että viranhaltijalle olisi taattu oikeus hakea muutosta työnantajan päätökseen. Nyt ehdotuksessa oli, että työnantajan päätöksestä määrätä viranhaltija terveystarkastukseen ei olisi voitu valittaa mitenkään.

Viranhaltijan saama varoitus

Jos työntekijä käyttäytyy moitittavasti, työnantaja voi antaa hänelle varoituksen. Kirkon viranhaltijan osalta tällainen mahdollisuus on nykyisessäkin kirkkolaissa. Perustuslakivaliokunta kuitenkin katsoi, että varoitusmenettely, josta on säädetty laissa erikseen (kuten valtion virkamieslaissa), ei ole vain työnjohdollinen toimenpide (kuten kunnallisessa viranhaltijalaissa), koska varoitukselle oli ehdotuksessa säädetty edellytyksiä, joiden tuli täyttyä ennen varoituksen antamista (”on rikkonut tai laiminlyönyt virkasuhteeseen kuuluvia velvoitteita”).

Koska varoituksessa oli perustuslakivaliokunnan näkemyksen mukaan kyse hallintopäätöksestä, jossa päätöksentekijän tulisi tulkita, onko viranhaltija rikkonut tai laiminlyönyt virkasuhteeseen kuuluvia velvoitteita, kirkkolakiesityksessä olisi tullut säätää viranhaltijalle mahdollisuus hakea varoituksesta muutosta. Nyt työnantajan antamasta varoituksesta ei olisi voinut valittaa.

Papin oikeus hakea muutosta virantäytöstä

Perustuslain 21 § mukainen lähtökohta on, että omia oikeuksia ja velvollisuuksia koskevaan asiaan on saatava hakea muutosta. Yksi hieman harmaalla alueella oleva näkökulma koskee virkanimityksiä.

Kirkkolakiesityksessä oli ehdotettu nykyisen kirkkolain tapaan, että seurakuntapastorin virkoihin sekä papin virkojen sijaisuuksiin tehtäviin nimityspäätöksiin ei saisi hakea muutosta hallinto-oikeuteen valittamalla. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmin katsonut, että perustuslaki tai kansainväliset ihmisoikeussopimukset eivät ehdottomasti edellytä valitusoikeutta virkaan tai virkasuhteeseen nimittämistä koskevasta päätöksestä. Samalla valiokunta on kuitenkin todennut, että valtion eräiden virkanimitysten jääminen valituskiellon alaisiksi ei hyvin sovi yhteen perustuslain 21 §:n oikeusturvaperusoikeuden kanssa.

Tämä jännite on myös esitetyssä seurakuntapastorin ja papinvirkojen sijaisuuksien virkanimityksiä koskevassa muutoksenhakukiellossa. Kirkolliskokous käsitteli vuonna 2016 hiippakuntavaltuustoaloitetta seurakuntapastorin virkoja koskevan muutoksenhakukiellon kumoamisessa ja päätti hallintovaliokunnan mietinnön mukaisesti hylätä aloitteen, koska muutoksenhakuoikeus olisi edellyttänyt selvitystyötä pappisvirkaan vihkimisen suhteesta viranhoitomääräykseen eikä hallintovaliokunta pitänyt tällaisen selvityksen laatimista tarpeellisena. Kuitenkin juuri edellisenä vuonna oli kirkkohallituksesta tullut kirkolliskokoukseen esitys diakonivirasta, jossa mainittu kysymys oli ratkaistu ehdottamalla ehdollista virkamääräystä henkilölle, jolla vihkimystä ei vielä olisi ollut.

Seurakuntapastorin virkoja ja papinvirkojen sijaisuuksia täytetään satoja vuosittain. Kaikissa muissa viranhaltijaryhmissä on mahdollista valittaa, jos viranhakija katsoo, että työnantaja on menetellyt virheellisesti.

Seurakuntalaisten yksityisyys

Perustuslakivaliokunta kiinnitti huomiota myös tietosuojakysymyksiin, jotka ovat EU:n tietosuoja-asetuksen (GDPR) voimaantultua olleet aiempaa keskeisempiä erityisesti, kun käsitellään arkaluonteisia tietoja. On hyvä huomata, että koko kirkon jäsenrekisteri on luonteeltaan arkaluontoinen aineisto, koska rekisteri sisältää tiedon uskontokunnan jäsenyydestä, joka on arkaluonteinen ja siten salassa pidettävä tieto (tietosuoja-asetuksen 9 artikla 2 kohta d alakohta).

Oikeus yksityisyyteen on perustuslain 10 §:ssä säädetty perusoikeus (yksityiselämän suoja). Uuteen kirkkolakiin ehdotettiin säädettäväksi se, että kirkon jäsenrekisteriin tallennettaisiin epämääräinen määrä vanhoista kirkonkirjoista siirrettäviä tietoja. Arkaluonteisten tietojen osalta pitäisi laissa tarkkarajaisesti ja täsmällisesti yksilöidä, mitä tietoja siirretään. Samoin kirkkohallitukselle ehdotettiin lupaa luovuttaa jäsenrekisteriin tallennettuja tietoja ulkopuoliselle. Mitään perusteita tälle ei edellytetty, eli kirkkohallitus olisi saanut oikeuden luovuttaa jäsenrekisterin tietoja ulkopuolisille mistä tahansa syystä.

Kokonaan oma kysymyksensä koski diakoniatyötä, joka valiokunnan mielestä rinnastuu osittain sosiaali- ja terveyspalveluihin, jolloin diakoniatyössä saatettaisiin käsitellä esimerkiksi terveydentilaa ja hoitotoimenpiteitä samoin kuin sosiaalihuollon tarvetta ja sosiaalietuuksia koskevia tietoja. Kirkkolaisssa olisi tullut joko nykyistä selvästi laajemmin tai selvästi muuhun lainsäädäntöön viitaten säätää siitä, miten näitä arkaluonteisia tietoja käytetään ja suojataan kirkon työssä.

Myös yksityisyyteen ja tietosuojaan liittyvät kysymykset olivat perustuslakivaliokunnan mielestä sellaisia, että ne eivät mahdollistaneet kirkkolain säätämistä tavallisena lakina.

 

Kirkko 2040 – kolmanneksen pienempi

Sanotaan, että ennustaminen on epävarmaa. Erityisesti tulevaisuuden ennustaminen. Varmaan siksi mielellämme tarkastelemme asioita kovin lyhytnäköisesti, ehkä vuoden–parin, korkeintaan viiden vuoden päähän. Kirkon strategisissa kysymyksissä fokus pitäisi olla kuitenkin vielä kauempana, jos ei suorastaan iäisyydessä, niin ainakin vuosikymmenen tai kahden päässä. Kirkollinen kvartaali kun on ainakin 25 vuotta; joissakin kirkoissa jopa 250 vuotta. Jokainen merikapteeni tietää, että valtamerilaiva kääntyy hitaasti. Jos ei osaa ennakoida, ollaan karilla.

Vuodesta 2000 on yhtä kauan kuin vuoteen 2040 on vielä aikaa. Seuraavat kaksi vuosikymmentä merkitsevät kirkolle rajuja muutoksia, joiden merkit ovat olleet idullaan koko 2000-luvun. Muutoksille on tyypillistä, että ne noudattavat S-käyrää. Ne alkavat hitaasti, tuskin havaittavina hiljaisina signaaleina. Jossakin vaiheessa ylitetään kynnysarvo, ja hakeudutaan nopeasti uuteen positioon, joka jälleen hiljalleen vakiintuu. Kirkon rakenteiden ja talouden osalta muutosten vuosikymmenet ovat edessä päin.

Signaalit ovat olleet hiljaisia – mutta eivät ole enää

Vaikka kirkosta on jatkuvasti erottu siitä asti, kun uskonnonvapauslaki astui voimaan vuoden 1923 alusta, kirkon jäsenmäärä kasvoi 1990-luvun loppuun asti. Huippuarvo saavutettiin vuonna 2000, jolloin kirkkoon kuului 4,4 miljoonaa jäsentä. Vuoden 2003 uskonnonvapauslain ja vuonna 2007 perustetun eroakirkosta.fi-palvelun avaamisen jälkeen eroamistahti on ollut nopeaa. Vuonna 2010 kirkossa oli 4,2 miljoonaa jäsentä, vuonna 2019 enää 3,8 miljoonaa. Jäsenmäärän lasku on tuplaantunut 2010-luvulla 2000-lukuun nähden.

Tulevina vuosikymmeninä jäsenmäärä pienenee edelleen kiihtyvää vauhtia. Vuonna 2030 kirkolla ennustetaan olevan enää 3,2 miljoonaa jäsentä, mikä tarkoittaa 2020-luvulla kolminkertaista vähenemistahtia 2000-luvun ensimmäiseen vuosikymmeneen nähden. Saman vauhdin ennustetaan jatkuvan niin, että vuonna 2040 kirkossa on jäseniä enää 2,7 miljoonaa.

Vielä tällä hetkellä jokaisessa kunnassa yli puolet väestöstä kuuluu kirkkoon. Vuonna 2030 pääkaupunkiseudulla ollaan menty kokonaisuudessaan jo sen alle. Mutta vuonna 2040 kartta (ks. kuva) on aivan eri näköinen. Alueita, joilla kirkkoon kuuluu alle puolet väestöstä on useita, ja monilla kirkkoonkuulumisprosentti laskee alle 40:n. Nämä ovat vieläpä niitä alueita, joilla suurimmat väestömäärät asuvat.

Taloutta ja rakenteita on sopeutettava

Kirkon jäsenmäärää vähentää kaksi seikkaa. Kirkosta eroaminen ja kuolleisuus. Yksittäisiä seurakuntia kurjistaa lisäksi muuttoliike. Kasvavia seurakuntia on vain muutamia; ne sijaitsevat niillä alueilla, joilla muuttovoitto on merkittävä.

Toisenlainen kartta (ks. kuva) saadaan, kun tarkastellaan seurakuntien jäsenmäärän muutosta. Kirkon jäsenmäärän ennustetaan kokonaisuutena vähenevän 3,8 miljoonasta 2,7 miljoonaan vuoteen 2040 mennessä. Keskimäärin se tarkoittaa n. 29 % vähenemistä. Alueelliset erot ovat kuitenkin suuria. On seurakuntia, joissa jäsenmäärä vähenee vain reilun 6 %, sillä muuttovoitto muilta alueilta kompensoi näiden menetyksiä. Toiset seurakunnat menettävät jopa yli 60 % nykyisistä jäsenistään – sekä muuttotappion että taivaallisen elonkorjuun myötä.

Sanomattakin on selvää, että kirkon rakenteita on sopeutettava. Moni seurakunta kamppailee nyt jo selviämisen rajoilla. Seurakunnan taloudellista itsenäisyyttä pidetään niin pyhänä arvona, että taloudellinen kantokyky viedään siihen pisteeseen, ettei enää ole vaihtoehtoa kuin liittyä yhteen naapurin kanssa – usein epäedullisemmilla ehdoilla kuin aiemmin. Vapaaehtoiset liittymisprosessit eivät kuitenkaan ole tässä murroksessa riittävän tehokkaita; tarvitaan jotain enemmän.

Mistä uusi hallintomalli kirkolle?

Edellisellä kaudella kirkolliskokous sai päätettäväkseen seurakuntarakenneuudistuksen, joka olisi liittänyt jokaisen seurakunnan osaksi seurakuntayhtymää (ns. seurakuntayhtymämalli). Se äänestettiin kirkolliskokouksessa nurin – ihan syystäkin. Se ei olisi tarjonnut seurakunnille riittävää rakenteellista uudistamista. Hallinnollisten yksiköiden määrä ei olisi vähentynyt vaan päinvastoin lisääntynyt. 

Viinipuu on esittänyt mallia, jossa kirkon hallinnolliseksi perusyksiköksi otettaisiin seurakunnan sijasta hiippakunta. Hiippakunta vastaisi siitä kaiken omaisuuden, talouden ja henkilöstön hallinnosta, josta nyt seurakunnat vastaavat. Hiippakunnan ollessa henkilöstön työnantajataho hiippakunta pystyisi nykyistä paremmin koordinoimaan toimintaa laajalla alueella. Kirkollisvero olisi sama koko hiippakunnassa, kun hiippakunta keräisi veron.

Hiippakuntamallilla on vahva alkukirkollinen esikuva, mutta erityiset perusteet hiippakuntamallilla ovat käytännölliset. Hiippakuntahallintoon siirtyminen järkevöittäisi seurakuntien hallintoa sekä itsessään että suhteessa keskushallintoon. Isoissa kaupungeissa seurakuntayhtymien ja tuomiokapitulien rooli on nykyisessä hallintomallissa epäselvä. Pienet seurakunnat tarvitsisivat tuomiokapituleilta enemmän kuin ne voivat nykyisellä rahoituksella tuottaa; suuret seurakuntataloudet taas pärjäävät hyvin ilman hiippakuntien tukea. Tähän hiippakuntamalli toisi tasaisuutta. 

Hiippakuntamallissa kirkon elämän ja toiminnan perusyksikkö olisi seurakunta, ja osana hiippakuntaa niitä voitaisiin joustavasti organisoida tarpeen mukaan. Mahdollisimman paljon toiminnallista päätösvaltaa delegoitaisiin seurakunnalliselle tasolle. Vaalit voitaisiin kuitenkin järjestää vain hiippakuntatasolla; silloin voitaisiin luopua nykyisestä monen vaalin sekavasta järjestelmästä. Hiippakuntamalli mahdollistaisi myös henkilöseurakunnat alueellisten rinnalle, koska hiippakunta voisi päättää seurakuntajaosta itsenäisesti. Kaikki olisi vahvasti piispan ja tuomiokapitulin kaitsennassa.

Kuva: Wikimedia Commons.

Blogin lähteenä on käytetty Kirkon tilastopalvelua ja sen kuva-aineistoa.

Kirjoitus on alun perin julkaistu Viinipuun blogissa